义乌市社区卫生服务体系建设和发展实施意见

（2008-2010年）

根据《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发[2006]10号）、《浙江省关于加快发展城乡社区卫生服务的意见》、《浙江省农村卫生服务体系建设与发展规划》（浙发改规划[2008]305号）、《义乌市现代化卫生服务体系建设和发展规划》（义政发[2004]35号）、《关于进一步加快发展城乡社区卫生服务的意见》（义政发[2008]4号）的精神，为进一步加快与完善我市社区卫生服务体系建设,合理配置和充分利用卫生资源,满足人民群众的基本医疗卫生服务需求,实现“人人享有基本医疗卫生服务”的目标,结合我市实际，制定本实施意见。

一、社区卫生服务发展现状

本市位于浙江省中部，总面积1105平方公里。辖街道办事处7个，镇6个，社区居委会49个。2007年末，全市常住本地人口68.4万，外来流动人口110万。现有各类医疗卫生机构714所，病床2846张，卫技人员4021人，医生数2033人（其中镇街中心卫生院医生数476人、乡村医生390人），护理人员1197人（其中镇街中心卫生院护理人员数207人），疾病预防、卫生监督、精神卫生等公共卫生预防保健机构人员254人，全市共建社区卫生服务中心13所，社区卫生服务站69所，村卫生室387所。

市委、市政府十分重视卫生事业的发展，坚持卫生事业发展与国民经济社会发展相协调，坚持人民健康保障水平与经济发展水平相适应，以率先实现人人享有基本医疗卫生服务为目标，以发展社区卫生服务为切入点，进一步优化卫生资源配置，不断强化公共卫生工作的机制创新、服务创新和模式创新，建立了覆盖城乡的社区卫生服务体系,卫生事业得到了前所未有的高速发展，形成了以“政府主导、城乡统筹、项目管理”为特色的义乌卫生发展经验。2006年10月，我市被省卫生厅、省民政厅授予“浙江省社区卫生服务先进市”称号。虽然我市社区卫生服务工作取得了一些成绩，但从总体上看，社区卫生服务工作还是初级阶段，其功能尚未得到充分发挥，还存在一定的问题亟待解决：

1、群众对社区卫生服务工作认识不足。广大群众对社区卫生服务工作的概念和内涵认识不清，参与意识不强，“小病进社区，大病进医院、康复回社区”的意识也比较淡薄。

2、政府投入与补偿机制相对不足。在社区卫生服务的发展过程中，市财政虽然安排了较多的资金用于社区卫生服务建设，但是这与我市社区卫生服务机构发挥其职能所需经费尚有一定距离。

3、社区卫生服务机构“以药养医”和社区居民对医疗“低廉服务”需求矛盾明显。我市社区卫生服务机构都是实行自主经营、自负盈亏，存在重治轻防，诱导需求，甚至过度医疗。中心卫生院尚未实行药品顺价销售，药品价格高于市属医院，影响了社区卫生服务整体功能的发挥，也影响了社区卫生服务机构在群众心中的形象。

4、社区卫生服务队伍力量薄弱。一是数量不足；二是素质普遍不高；三是服务理念陈旧；四是技术水平底下，远远不能满足人民群众对医疗卫生服务需求。

5、人才培养机制不完善。社区卫生服务需要的是全科医师，而当前我国尚末建立全科医学教育体系。目前，从事社区卫生服务的医护人员，主要是学历层次较低的专科医生和乡村医生，无论是医疗保健人员，还是护理人员，在数量和质量上，都远未能满足发展社区卫生服务的需要。
    6、社区卫生服务站用房困难。多年来，我市在城市建设规划审批时，在小区建设中，没有预留社区卫生服务机构用房，政府未免费提供社区卫生服务工作用房，现有的很多社区卫生服务站靠借租房屋，费用高。沉重的房租负担一方面刺激了盈利性目的，另一方面无形中弱化了公共卫生服务功能，制约着社区卫生服务工作的开展。

7、服务模式没有彻底转变。部分社区卫生服务机构对社区卫生服务没有足够重视，单纯开展医疗的行为广泛存在。在服务模式上没有实现真正意义上的转变，还是在医院等病人上门，以临床医疗为主，忽视社区群众的健康保健服务，忽视对社区的健康干预作用。

二、指导思想和基本原则

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以“人人享有基本医疗卫生服务”为目标，坚持以人为本，全面落实科学发展观，以满足人民群众健康需求为出发点，将发展社区卫生服务作为深化医疗卫生体制改革、有效解决居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建我市现代化卫生服务体系，建设卫生强市、健康城市的基础，着力推进体制、机制创新，为全体居民提供安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。

（二）基本原则：

1、政府主导、统一规划

发展社区卫生服务是各级政府的重要职责。要把发展社区卫生服务纳入经济和社会发展的总体目标，将城乡社区卫生服务体系建设纳入区域卫生规划和社区发展规划，明确指导思想，支持范围和重点，安排资金和落实相关政策措施，确保规划目标的实现。

2、以健康为中心、体现公益性

社区卫生服务机构以提供公共卫生和基本医疗服务为主。社区卫生服务是社会公益事业，不以营利为目的。发展社区卫生服务要以维护群众健康为中心，坚持预防为主，提供从生命孕育到出生成长直至终老的连续性健康服务，做到居民不出社区就可以解决“小病”，并对“大病”能够及时转诊。

3、资源整合、合理布局

按照城乡社区卫生服务区域的功能要求，综合全市卫生资源、人口数量、自然和交通等因素，科学规划医疗卫生机构的布局和结构，提高资源利用效率。即在整合现有卫生资源的基础上，按照以重组、改扩建为主、填平补齐，不搞重复建设、不搞形象工程的原则，合理确定建设项目。

4、分类建设、分步实施

根据城乡社区卫生服务体系建设与发展规划、社会经济发展

和医疗卫生服务需求状况等因素，对现有的镇街中心卫生院、分院、村卫生室进行整体规划、统一规划、分类建设和分类扶持，分步实施，用三年时间重点加强城区社区卫生服务站的新建和村级卫生室的转型改造等方面建设，合理安排建设计划，有重点地逐年实施完成。

5、深化改革、配套推进

在加强基础设施建设的同时，加快社区卫生服务的管理体制和运行机制改革，继续推进“项目管理、购买服务”，加大人才培养力度，并落实城乡社区卫生服务的事业发展经费，加强基础设施建设等工作同步推进，确保社区卫生服务机构的正常运转和社区卫生服务事业健康、持续发展。

三、建设与发展目标

（一）总体目标

以在全省率先达到“户户拥有家庭医生，人人享有卫生保健”为长远目标。全市建立起网络健全、设置合理、功能完善、层次分明、设施齐全、运转协调并适应城乡社会经济发展需要的新型社区卫生服务体系,居民20分钟内在社区可以享受到安全、有效、廉价、便捷的公共卫生服务和基本医疗服务。社区卫生服务取得明显成效，居民“看病难、看病贵”问题得到改善，小病在社区、大病到医院、康复回社区的格局初步形成，主要的健康指标接近目前世界中等发达国家水平，城乡一体化社区卫生服务建设走在全国前列。

（二）具体目标

1、2008年，按“20分钟医疗卫生服务圈”和义乌市社区卫生服务机构标准化建设要求，完成全市所有村卫生室向社区卫生服务站转型改造建设。维护巩固北苑和后宅两个省规范化社区卫生服务中心，力争2个达到省级规范化社区卫生服务中心和80%以上社区卫生服务站达到规范社区卫生服务站标准，社区卫生服务人口覆盖率达＞90%,社区居民到社区卫生服务机构就诊比例＞60%。

 2、2009年，全市社区卫生服务人口覆盖率达95%；建立融疾病控制、妇幼保健、基本医疗、卫生监督、健康教育、计划生育技术指导等为一体的社区卫生服务信息网络，逐步形成小病、常见病、多发病首诊在社区，疑难重病、大病等到医院的良性运转的双向转诊机制，再争取2-3个达到省级规范化社区卫生服务中心和90%以上社区卫生服务站达到规范社区卫生服务站标准。社区居民到社区卫生服务机构就诊比例＞70%；居民健康档案建档率＞90%；高血压、糖尿病等主要慢性非传染性疾病管理率＞90%。社区居民对社区卫生服务机构满意率＞85%。成为浙江省中医药进社区卫生服务先进市。

3、2010年,社区卫生服务基本实现网络健全、功能完善、管理规范、服务优良，社区卫生服务人口覆盖率达100%，力争80%社区卫生服务中心达到省级规范化社区卫生服务中心和全部社区卫生服务站达到规范化社区卫生服务站标准。社区居民到社区卫生服务机构就诊比例＞80%，辖区60岁以上老人建档率＞95%（可利用档案），高血压、糖尿病等慢性非传染性疾病管理率＞95%。社区居民对社区卫生服务机满意率＞90%，城乡一体化社区卫生服务建设走在全国前列。

四、体系建设

（一）健全社区卫生服务网络、构建“20分钟医疗卫生服务圈”

 1、建立和健全以社区卫生服务中心为枢纽、社区卫生服务站为基础、其他医疗卫生机构为技术指导的社区卫生服务网络。

社区卫生服务中心：

社区卫生服务中心是城乡社区卫生服务体系的枢杻。在镇（街）中心卫生院的基础上，增挂“社区卫生服务中心”， 实行两块牌子，一套班子。根据行政区划以及服务人口、服务半径、构建城乡社区卫生服务网络，每个镇(街)设置一所标准化社区卫生服务中心, 服务人口10万人左右，主要提供预防、保健、康复、健康教育、中医、计生指导、基本医疗等综合服务，承担辖区内公共卫生管理，突发公共卫生事件的报告和卫生监督协管，社区卫生服务站管理等工作。社区卫生服务中心（中心卫生院）是一定区域范围内的医疗服务和技术指导中心。

社区卫生服务站

社区卫生服务站是城乡社区卫生服务网中最基层的网底单位，由中心社区居民出行20分钟可到达或每个中心村（社区）都有一个站的要求下设，按照办站形式多样化、建设标准化、操作公开化、运行市场化、管理规范化、服务便捷化“六化”要求设置社区卫生服务站。将现有镇（街）中心卫生院分院、村卫生室等资源进行优化整合，改造成为社区卫生服务站，现有资源不足的由政府统一负责新建，并在社区卫生服务中心的统一管理下，开展主动上门服务，主要承担传染病疫情报告、计划免疫、妇幼保健、健康教育、常见病和多发病的一般诊治和转诊服务，以及一般康复等工作。按义乌市城乡人口发展预测（详见表一）

义乌市至2010年人口发展预测     表一

年份 摘要	2008年	2009年	2010年	备注
本地人口	70万	70.5万	71万
外地人口	110万	114.5万	119万
合计	180万	185万	190万

全市社区卫生服务机构实行总量控制，结构调整，规划设置社区卫生服务机构总数527家,其中社区卫生服务中心13家,Ⅰ级社区卫生服务站63家，Ⅱ级社区卫生服务站84家，Ⅲ级社区卫生服务站367家。2008年实现Ⅰ级社区卫生服务站31家，Ⅱ级社区卫生服务站35家，Ⅲ级社区卫生服务站195家；2009年实现Ⅰ级社区卫生服务站13家，Ⅱ级社区卫生服务站29家，Ⅲ级社区卫生服务站59家；2010年实现Ⅰ级社区卫生服务站19家，Ⅱ级社区卫生服务站20家，Ⅲ级社区卫生服务站113家（详见附表二）。

2、社区卫生服务中心在镇街中心卫生院基础上通过完善服务功能、调整服务机制、转变服务模式，按《义乌市社区卫生服务中心基本标准》要求建设，社区卫生服务站按《义乌市社区卫生服务站基本标准》要求，城区不少于150m²,农村不少于80 m²建设。

3、社区卫生服务中心对站实行一体化管理。社区卫生服务站接受社区卫生服务中心的业务管理、任务安排，及时上报各类统计报表和信息等，中心对政府举办的社区卫生服务站实行实行统一配置人员、统一工作规范、统一预防及卫生行政任务、统一药品采购、统一收费标准、统一财务管理（简称六统一）为主要内容的一体化管理；中心对社会举办的社区卫生服务站实行除人员、财务统一以外的“四统一”管理。

4、加强社区卫生服务机构硬件建设,改善服务环境。各社区卫生服务中心(站)符合准入标准,功能分区合理,环境温馨,居民健康信息资料健全。配备健康教育设施,为居民提供健康教育知识宣传品。社区卫生服务中心设有坡道、扶手、防滑地面等方便老年人和残疾人的无障碍设施。

（二）合理配备社区卫生服务人员、强化两支队伍建设

强化社区卫生服务人才队伍建设

1、全面推行和落实责任医生制度。核定社区卫生服务中心人员编制，原则上按1000-2000服务人口配备1名社区责任医生，并在医师总编制内配备一定比例的中医类别执业医师。全科医师与护士的比例为1：1（详见表三），其他人员不超过核定编制总数的20%；按规定设康复护理床位的机构，按照每床0.7人的标准相应增加编制。

义乌市社区责任医生及护士数配备         表三

年份 摘要	2008年		2009年		2010年
	医生数	护士数	医生数	护士数	医生数	护士数
本地人口	350-700	350	355-705	355	360-715	360
外地人口	275-550	275	285-557	285	298-559	298
合计	625-1250	625	640-1262	640	658-1274	658

注：（1）外地人口减半计算；

（2）按本地服务人口每1000-2000配备一名责任医生计算，责任医生缺编50-220人、护士缺编400人。

为改善社区卫生人才缺乏局面

（1）2008年起，每年从临床医学毕业生中招聘50名，连续3年，到社区卫生服务机构，充实社区卫生服务的责任医生队伍，提高社区卫生服务的技术力量。

（2）在现有乡村医生队伍中，通过考试、考核，择优招聘一批具有执业资格、事业心强和一定临床经验的乡村医生充实到责任医生队伍。

2、加强社区卫生服务人员培训。制定社区卫生技术人员培训管理规定,积极开展规范化培训工作,到2008年,在社区卫生服务机构工作执业的医师全部接受过省级卫生行政部门认可的全科医师岗位培训或规范化培训;注册护士、预防保健人员接受过市级以上卫生行政部门举办的社区卫生服务基础知识培训;社区卫生服务机构负责人接受过市级以上卫生行政部门举办的政策管理与业务技术培训。

强化社区卫生服务管理队伍建设

1、健全公共卫生管理网络，明确镇（街）公共卫生专干职责，切实履行管理辖区内社区卫生服务工作的责任和义务。

2、健全公共卫生联络员队伍，使每行政村和200人以上职工的企业均配备一名具体分管公共卫生联络员，负责辖区内的公共卫生任务的落实。

（三）完善社区卫生服务功能、提升社区卫生服务质量

1、社区卫生服务机构均能提供公共卫生服务和基本医疗服务,以社区、家庭和居民为服务对象,以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人、贫困居民等为服务重点,以主动服务、上门服务为主要模式,全面开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务。开展家庭出诊、家庭病床、家庭护理及康复护理等各种延伸服务和个性化特殊服务，满足不同层次人群对医疗卫生服务的需求。

2、积极应用中医药、针灸、推拿等适宜技术诊治常见病、多发病并提供中医药治疗、养生保健咨询等服务，发挥中医药在社区预防保健、医疗康复、健康教育等方面的特色和优势。

3、积极推进社区卫生服务信息网络系统建设，逐步建立数字化社区卫生服务信息系统，对社区居民健康信息进行动态监控和管理，实现社区卫生服务信息“一卡通”，使信息互动共享。

（四）创新社区卫生服务工作机制、强化责任医生服务职能

1、深化人事分配制度改革。全面推行以岗位责任制为核心的人员聘用制，按照“定编定岗、公开招聘、合同聘用、岗位管理、绩效考核”的原则，实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配方法，建立与服务数量、工作质量和群众满意度相挂钩的分配制度。

2、完善社区责任医师工作制度。按服务区域划分和人均服务1000-2000人口的要求，建立以社区责任医师为骨干，社区护理等人员组成的社区责任医师服务团队，采取主动、上门、连续服务的方式，送医送药送健康知识，实施针对性健康服务，做到“三沉一综合”；工作任务下沉到站，责任医生下沉到户，专项资金下沉到人，城乡社区卫生服务各项任务综合落实到责任医生身上。

3、建立上级医疗卫生机构和社区卫生服务机构分工协作机制。强化疾病预防控制、妇幼保健、精神卫生、卫生监察等预防保健机构的职能,要加强对社区卫生服务机构的业务指导和技术支持。社区卫生服务机构要自觉接受业务指导，按规定完成各项有关任务，上报各类统计报表和信息。实行社区卫生服务机构与市级医院多种形式的联系与合作, 逐步完善市级医院和社区卫生服务机构的功能定位，建立分级医疗和双向转诊制度,探索开展社区首诊制试点。

五、保障措施

（一）加强领导。各界政府要高度重视卫生事业发展，把发展卫生事业看做是改善民生、保民健康的有效手段来抓，做到四个“纳入”，卫生工作纳入经济社会发展规划和社区建设规划，纳入年度重点工作，纳入政府议事日程，纳入日常监督检查的重要内容。要切实加强对社区卫生服务发展工作的领导，研究解决工作中存在的问题，及时制定落实有关政策措施，加强对社区卫生服务工作的检查指导和考核，推动全市社区卫生服务工作的持续健康发展。
    （二）规划先行。建立部门协作机制，将社区卫生服务机构的用房纳入城市社区发展规划，在新建社区（小区）或旧城改造居民区时，应按照规定和标准在公共服务设施中为社区卫生服务站预留不少于150平方米，农村不少于80平方米的业务用房。在已经建成的社区或小区，政府应为社区卫生服务机构无偿提供工作用房。

（三）加大投入。政府部门要积极履行政府在卫生领域的责任，不断加大对卫生工作的投入，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制，按照先易后难，先急后缓的办法，解决开展工作急需的社区卫生服务站建设、房屋租赁、人员工资和开展公共卫生工作所需的经费；随着经济的增长，逐步加大投入比例，增加财政投入项目。

（四）完善政策。进一步完善和创新医保、农保政策，扩大覆盖面，提高投保率，拓展报销范围。一是将经卫生部门批准设置的社区卫生服务机构纳入义乌市基本医疗保险定点医疗机构范围，扩大社区卫生服务项目纳入支付范围；二是健全与社区卫生服务机构特点相适应的医疗费用结算办法，有效引导参保人员在社区卫生服务机构就医，合理分流病人；三是医保对象在社区卫生服务机构诊治享受“双零”等优惠政策。